邓海峰:用生态法统一环境法和自然资源法| 环境法学科专题

环境法与自然资源法关系新探

作者：邓海峰，清华大学法学院副教授，法学博士。

来源：《清华法学》2018年第5期

目  次

一、包含抑或独立：基于法发生学的启示

二、互渗抑或区隔：基于生态系统服务功能的需求

三、结构整合抑或维持现状：基于生态整体主义的思考

四、结论

摘要：探寻环境法与自然资源法的内在逻辑关系在学科体系、立法理念、制度建构与实践路径等方面均具有现实意义。法发生学逻辑寓示两法产生时便独立，两法不尽相同的理念和价值令尝试寻找它们互相包含的理论路径陷于困境。而生态系统服务功能财产权化的努力与环境容量准物权构造的配套设计令两法的价值取向得以互渗，并以同为生态法益保障基础的形式融入生态整体主义语境下的生态法体系。在此意义上，保持两法独立性并将其理念与功能统一于生态法项下，以促成其制度与价值的有机融合，便成为推进我国生态文明顶层立法布局与预制生态法典体系基础的理想选择。

关键词：环境法 自然资源法 环境容量 整体主义 生态法治

自１９９７年法学二级学科调整方案将环境法与自然资源法合二为一统称“环境与资源保护法学”起， 有关环境法和自然资源法关系的学术争论便成为环境法基础理论建构中无法回避的命题。事实上，无论是环境法还是自然资源法，它们都已经历过多次“身份”变革。两法的权利客体亦曾长期处于包含关系。一般理解，作为法律客体的自然资源指的是自然产生的原料，可以用作商业用途，能满足人类的某些需求，是人类社会开发利用的物质对象；相比而言，环境的范围则更广、代表的价值也更丰富，因而传统上自然资源被认为仅是环境中有经济价值的自然环境要素，也因此被长时间作为经济法部门下的一个分支并以确立合理开发、利用和保护人类社会的物质基础，维系自然资源的可持续利用为其制度价值。由于我国尚未形成真正意义上的环境基本法，具有一定象征意义的《环境保护法》也多是在污染防治的主题下规制环境利用行为，在立法层面缺乏对两法关系的联动关怀，因此学术界对于两法关系的争论尚停留在借助环境学的思维范式和理论框架各自言说的“浅层环境法学”阶段，难免先入为主地预设两法的包容或排斥地位。

我们应当看到，环境法学本身是应用型导向的学科，这就决定了在讨论两法关系时，除了要考虑其学科属性之外，还需要尊重两法所栖生的社会环境和人类利用环境与资源要素的不同特点。因此，我们尝试以多视角、多框架的模式重新探寻两法关系的深层意义，因为其关涉：环境法域内部的体系建构与制度整合。环境和自然资源都从属于生态系统，自然资源作为生态系统的组成部分同环境既不可分割，亦不能孤立。社会发展已经形成了自然资源生态化的趋势，有必要尽快寻求一种平衡的制度设计勾勒两法的关系。环境法理念与价值的作用领域。环境法侧重于环境法益的整体性维护，以环境公共利益或社会利益的实现为制度落脚点，在范围上囊括了资源性和非资源性环境要素的全部领域；而自然资源法则更关注独立的、具有特定经济属性的自然要素在用益价值上的实践。它们的关系正如同水资源保护场合那个经典案例所描述的那样：环境法更关注水质，而自然资源法更关注水量，两者在传统意义上缺乏理念与价值的共识和制度基础。环境要素资源化的路径与救济途径。近年，中央全面强化了生态环境资源性用益的试点及生态损害的赔偿实践。在这一过程中，部分学者对“环境有价、损害担责”的制度建构出现了误读，将环境要素生态价值的多重实现路径迳行解读为环境逐渐拥有了自然资源的属性。可见，在环境要素及其资源化改革的背景下，系统区分环境法与自然资源法的关系已愈发迫切。环境法与其他部门法的关系。自然资源用益由私益走向公私共益的发展历程决定了其需要经中民法、物权法和行政法的共同调整；而由传统法律部门衍生而来的环境法，在环境侵权、要素管理等领域也与多个原生部门法之间存在诸多交叉。如果无法建构既体现两法各自运行规律又能防止法规与法条多重竞合的两法“朋友圈”体系，那么我国生态法治的实践成本恐难以承受。有鉴于此，我们有必要进一步探寻两法在起源、运行规律和价值取向上的差异，以揭示其在逻辑关系上的应然模式。

一、包含抑或独立：基于法发生学的启示

探讨这一论题首先要回答的问题便是两法之间是否存在包含关系，而该问题的答案早已蕴含在法发生学之中。通说认为，环境法域的研究主要是以次生环境问题为主，即因人为原因产生的环境污染和生态破坏。在人类社会的早期，人们对环境与资源的用益虽同时发生，但因生产力水平低、人口密度小，所以对自然资源的开发与对环境容量的用益均远未超出资源禀赋与环境承载力的限制。因而这一时期的社会生活仅产生了对资源规制的需求而未出现对环境管制的期待。随着社会发展、人口增长以及以工业聚落为特征的城市的出现，人类开发利用自然资源的形态发生了质的变化，此前处于供大于求形势的资源禀赋状况被迅速打破。因对资源开发利用而诱发的环境污染和生态破坏等外部不经济性后果开始出现并迅速蔓延到全球范围。当深陷政府失灵与市场失灵双重威胁之下的人类社会，在先后经历马斯河谷事变、水俣病、四日市哮喘、伦敦烟雾事件等诸多生命难以承受的环境重害之后，开始向法治寻找破解环境污染的良方。作为这种努力的直接结果，世界上第一部以规制环境污染为主要目标的成文法于１９６９年在美国诞生。至此，环境法方完成于法发生学上的蜕变，成为一个新生的法律部门。在我国，环境法的出现则肇始于１９７３年第一次全国环境保护工作会议通过的《关于保护和改善环境的若干规定》，该文件开启了依法治理环境污染的立法探索，并最终以１９７９年《环境保护法》的颁布为标志结束了第一部环境法的创制进程。

至于实质意义上的自然资源法，它的产生年代要远远早于环境法。从我国相关立法的历史发展来看，自然资源法体系的形成更是远早于环境法。西周时期为了保障统治者对自然资源的持续利用，孕育出了我国最早的自然资源保护思想；自周以降的土地立法更是将封建时期的资源立法推向了制度建构的顶峰。后至“民国”时期，《渔业法》、《森林法》等一系列新领域的资源类立法开始涌现；新中国成立后，１９５４年《宪法》首次确立了自然资源的权属性质，期间还颁布了《矿业暂行条例》、《森林保护条例》等自然资源保护规定。这一历史阶段，我国并没有兴起环境保护的立法思潮。需要特别指出的是，随着以科斯定理和庇古税等为代表的环境负外部性规制学说的发展，学界曾产生一种误解，认为资源产权理论的提出使自然资源在形式上获得了将其生态价值转化为经济价值的法律媒介。而以资源要素为客体的自然资源法将伴随着人类社会对生态价值的日趋重视形成对其固有的经济价值的吸收和超越，逐渐拥有形同于环境法的生态化品格和公益属性并最终实现与环境法的融合。我们之所以认为这是一种误解，原因在于它割裂了自然资源与生态系统的关系，没有认识到自然资源的生态价值本就是地球生态系统的伴生物。事实上，早在史前文明时期自然资源的生态价值就已经存在了，只是由于人类认识能力的局限及早期行为的唯经济性，人为地迫使自然资源产生了由生态转向经济的位移。因此，所谓自然资源法将因其生态价值属性的不断膨胀而最终融入环境法的判断缺乏认识论依据。

据此，我们认为就法发生学而言，自然资源法先于环境法独立而生，如果视自然资源法为环境法的构成要素，将与人类社会的资源用益史相悖。尽管两者均包含生态价值属性，但对生态价值的实践路径选择却大相径庭，因此它们在本体论意义上处于相对独立、互不包含的互动关系中。

二、互渗抑或区隔：基于生态系统服务功能的需求

承上所述，自然资源拥有清晰的权利归属早已为立法所确认，而环境却因其所具有的无主物属性即使在不断被消耗透支的境遇下也无法主张与损害相适应的救济或赔偿。可见，是否拥有明晰的权属关系既是促成自然资源保有相对安全“被利用”地位的动因，又是实现区隔环境法和自然资源法关系的密匙。这也就意味着只有有效突破环境要素产权不明的掣肘，环境法与自然资源法才能实现更深程度的体系化整合。然而与此认识相反，基于权属关系不明所诱发的法治困境却在不断挑战着大陆法系国家的生态损害求偿法律实践。这些困境突出的表现为：既有环境法理割裂了环境概念在法学与生态学中的有机连接，如《环境保护法》第２条对于“环境”的定义只关注了各类环境要素的静态配置，而忽视了它们处于同一生态系统下的动态联系和内在协调。该定义将环境作为无主物的定性使得国家在法律层面失去了行使生态损害赔偿求偿权的权利基础，在生态损害赔偿制度的改革进路中，法律不得不回应与先行政策在环境定义上的矛盾。而回应的方式无论是选取承认此前的认知错误还是选取在违反理论自洽性的前提下迳行规定实践操作路径，我们都将付出牺牲制度权威性的代价。鉴于环境所具有的财产属性，由环境或者生态损害诱发的非人身权和财产权损失便只能被界定为“纯经济损失”。传统法理为避免加害人责任范围漫无边际，一般又在法政策层面主张对于主观上非基于加害人故意所致的纯经济损失不予赔偿，这在事实上就排除了诸如海洋溢油事故后当地税收塌方、旅游收益减少等受害人多、影响范围广的涉生态类纯经济损失案件的救济可能性。但是这种折中处理又会诱发对生态救济法理正当性的新拷问。我们知道，人们对环境资源的用益实际上是建立在生态系统所具有的满足人类生存与发展需要的服务功能之上的。生态系统服务功能的运行以有序的物质循环与能量流动为特征，因此其需要满足热力学定律的基本要求，即维持能量守恒与系统平衡。一旦法律制度的错误激励使得环境资源的用益人所付出的成本与享有的收益间出现负外部性差异，用益人就会基于自益的目的扩大用益而忽略生态系统的稳定与平衡。当不特定行为人均基于自益理性去寻求自身利益最大化时，人类社会的环境资源用益就会出现与“麦克斯韦妖”相似的扭曲效果，即人类自益行为的行动逻辑与生态系统基于热力学定律所形成的运行规律严重相悖，出现一边是寻求个体化占有熵减成果，另一边是生态系统基于自我修复动力而不断付出系统性熵增代价的负循环现象。上述案例中，侵权行为人因法律制度保护而对由其行为引发纯经济损失的免责就会诱发这种非平衡态。其后果便是减损生态系统中生产者、消费者、分解者同心戮力所形成的负熵流，而此前系统自身循序运行的耗散结构亦会退化成为相对较差的新结构，从而使整个人类社会付出严重的能量损失与生态成本。解铃还需系铃人，能够纠正生态法律制度实践偏差的只有其自身。因此，重新审视自然资源与环境要素的关系，在保有环境要素经济属性独立性的同时，探寻环境要素生态化属性的财产法表达方式，便成为尊重系统负载定律，维系生态系统健康的必然选择。

对此，美国的司法实践已经有了相对成熟的做法，我们还以海洋溢油事故为例。美国对这类事故生态损害求偿的法制演进经历了近百年的艰辛探索。起初，其１９２４年的油污法案只将归责基础限定在故意向海域排放这一场合。为了能扩大责任范围，美国国会将石油污染类案件划入１９６５年的联邦水污染法案（即１９７２年清洁水法案的前身）中管辖，但受到产业界的狙击，该法案仍设置了很高的归责门槛。尽管联邦和州在后续的几十年又尝试颁布了多个防范性法案，但真正意义上的海洋溢油污染损害追偿机制直至１９８９年发生灾难性的埃克森·瓦尔迪兹号油轮溢油事故才最终由美国国会颁布的《１９９０年油污法》加以确立。该法案明确了美国政府基于公共信托理论产生的对生态环境的监督管理权利，同时界定了生态损害的性质。法案在定义部分将“陆地、鱼类、野生物、生物、空气、水、地下水、饮用水供应和其他此类资源”均界定为自然资源，并将自然资源的损害范围从上述资源本身拓展到附着于上述资源之中的生态系统服务功能损害，美国国家海洋和大气管理局（ＮＯＯＡ）根据该法专门针对海洋溢油造成的损害制定了自然资源损害评估法规（ＮＲＤＡ），通过不同的评估模式量化评估生态损失，从而实现了生态系统服务功能的经济价值化。美国国家研究理事会（ＮＲＣ）进一步提出，评估漏油的损害程度时，应当纳入更广泛的生态系统服务，而非仅仅关注供应服务，即除了关注对人类的直接损失外，建议将损失评价中对生态系统服务功能的认定放入更广的范围，从而有利于找到对广大公众也有益处的恢复项目。美国将生态系统服务功能财产权化的实践对于正在艰难求索生态损害国家求偿请求权基础的我国无疑具有重要的借鉴价值。

但是生态价值物化为财产是有条件的，它需要寻找到适格的自然科学载体以完成价值量的初始赋权。我们认为能够承担这一使命的载体当属环境容量资源。通常，环境容量的概念被理解为在人类生存和自然生态不致受害的前提下，某一环境所能容纳的污染物的最大负荷量，与环境承载力相印证，环境容量在很大程度上是一种可再生资源。选择环境容量作为环境要素的资源化价值载体，主要是因为环境容量在相当程度上满足物权客体的特征，具备准物权化的可能。首先，它具有可感知性。虽然环境广阔无垠，但是其承载的生态功能与人类生存息息相关，我们所期待的山清水秀、空气清新便是环境自净功能带来的效果。其次，它具有相对的独立性与可支配性。生态学的既有研究揭示出生态系统内部基于功能化的差异是存在区域或层级结构的，处于不同区域或层级结构中的环境容量相对于整个生态系统而言，便被赋予了一定的独立性。这说明尽管环境容量不具有传统民法理论所要求的物理上的绝对独立性，但拥有基于交易观念或法律规定为基础的相对独立性，满足作为准物权客体的基本要求。再次，它具有可确定性。基于现代科技的发展，对不同环境要素的环境容量已经可以做到精确评估和测定，上世纪８０年代，我国自然科学工作者就已经探索出与我国环境系统相匹配的环境容量确定方法。在日本，经济学家也采用替代方法得出了森林在水源涵养、防止水土流失、提供氧气等方面的量化数值。

由此可见，环境容量所具有的上述三项特征，使其具备了纳入准物权客体的法理基础，进而为将以生态系统服务功能为核心表现形式的生态环境要素纳入财产权的话语体系扫清了障碍。正是基于这一理论突破，使传统上泾渭分明的环境法与自然资源法因生态要素客体栖生载体与保护手段的趋同化而具有了互渗融通与体系化整合的可能性。

三、结构整合抑或维持现状：基于生态整体主义的思考

讨论至此，环境法与自然资源法各自独立、互不包含却又在生态损害救济治理层面日益趋近的特征已经显现，其根本原因在于两法调整对象既共同栖生于不可拆分的同一生态要素，又各自追寻不同的法益保护效果。正如《森林法》、《水法》中的森林和水的关系那样，它们既是一种自然资源也是人类赖以生存的环境要素，人类在对它们的资源功能进行获取性用益的同时，不可避免地还需遵循环境法对基于它们的生态功能而产生的消耗性用益的调整，其他自然资源客体也是如此。可见，两法中关涉的每一个要素都是生态系统这个大型机器里的协作齿轮和共同体，缺少任何一个的正常运作都会对系统的运行和效率造成影响。

这就解释了为何我们在认识两法时虽然可以对它们的经济、生态或者其他价值导向进行区分，以适应因历史发展而形成的立法现状，但是却无法对其功能差异作出基于自然法则的完全区隔。环境和自然资源是同一客观实在性的两个不同方面，是人们在不同阶段的生产实践中基于自身需要对栖生于同一客体的不同功能进行的差异化认知。自然资源法以生态经济的内部性活动产生的涉资源类生态社会关系为调整对象，环境法以生态经济的外部性活动产生的涉环境类生态社会关系为调整对象，两法结合后的调整对象为完整的生态经济社会关系，保护的则是生态整体利益。

随着环境问题的日益严峻和资源赋存的日趋耗竭，人们对环境资源的认知也发生了深刻的改变，经济优先论已经开始逐渐被环境优先甚至生态优先论所取代。以追寻生存健康与生态安全为价值导向的可持续发展理念、生态文明理念，以维系代际利益和生态整体主义发展为初衷的代际公平理论、人类命运共同体倡议等负载绿色文明的智慧载体已越发深入人心。这就必然要求以建立在生态保育与承载力评估基础之上的制度架构来规范人类的行为，以期形成符合可持续发展内生规律的生态行为秩序。这种秩序不再以简单地讨论环境法与自然资源法各自的价值导向来获得价值层面的正当性，也不再以简单地协调经济发展、社会发展与环境保护的优先位序来获得实践层面的合理性，而是要以生态为本位，以生态整体主义为视角，顺应生态文明在理念和秩序双重维度上的内在要求，从整体上对环境资源的供给秩序与分配规则进行重构，为生态法治的创生提供价值基础和动力来源。可见，环境法和自然资源法的有效整合不仅回应了久已有之的两法关系争论，更为重要的是在实践层面推动了以国家生态安全为核心的战略与制度体系的重构，使“经济是环境全资子公司”的认识完成了由应然向实然的升华。当然，整体主义生态法治秩序的确立并非一时兴起，它源自长期的理论自省与实践反思。这里让我们再次以传统生态损害救济法理的困境为例加以证明。整体主义语境下的生态损害具有以下特点：主体泛化性。生态系统作为一个客观存在的开放物质体系其本身并无主动性的选择机制，它接受人类共同体中的任意份子与之进行互动。据此，这些互动会基于行为本身的善恶性质产生以正、负外部性为代表的两种截然不同的结果并通过生态系统的物质与能量流动以新平衡态的形式作用于全人类。这使得主体泛化条件下生态系统服务功能的减损成本被放大到了全民共担的范围。无限因果性。生态系统的运行是一个复杂的全维运动过程，尽管科学的进步带来了诸多可视化的分析，但是人类行为的复杂化结果与整体性生态系统运行规律辨识困境之间的矛盾不但没有随之减低，反而呈现出愈发胶着的趋势。尤其是面对各类新型问题时，再多的科学解释也无法代替完全确定的结论与对策。这种情势使生态损害司法遭遇了无限因果的困顿局面，个案司法成本被普遍放大。追责挑战性。生态系统服务功能的全民共享性决定了在其功能受损时，损害的范围与程度难以进行分割确认和独立归责。尽管自然资源在一定程度上可以得到测算，环境科学的发展也将环境容量纳入了度量范围，但是任何标准和公式作出的测算都会受限于科学、经济和人类认识本身的局限，导致测算结果仅是目前社会发展程度上的参考值，而非精确值，因此生态系统一旦受损，便很有可能迈入了不可绝对量化又无法明确追责的境地。

以民法侵权规则为本底的环境侵权制度无法解决上述问题。因为私法语境下个人优位主义的制度设计至少存在两方面的局限：首先，侵权法创立的以个体人格独立为标志的权利主体制度和以权益范围独立为标志的权利客体制度，要求先将整体性生态利益赋予特定主体，经这些特定主体施害后才具备寻求救济的正当性，而这显然与生态损害所具有的主体泛化特征相悖。其次，侵权法创立的民事责任归责要件是适用私法思路对生态损害提供救济的最大理论公约数，因此即使在生态损害认定中根本无法适用被传统民法“封圣”的各种因果关系理论，也必须通过采用“举证责任倒置”、“因果关系推定”等技术发明将生态损害救济解释进既有的规则体系。但是解释的空间不可能无限，而违反无限因果特征的解释只会使生态损害救济制度愈发偏离其本质属性。因此，与其一味地侵蚀法律解释的权威性，不如打破私法对生态损害救济制度的片面垄断，通过国家对生态权利与义务的顶层建构，将整体性生态利益保全与国家的行政目的合于一体，在实体层面运用比例原则等公法手段协调经济、社会与生态利益的冲突；在程序层面通过强化不确定风险条件下涉生态利益的审慎与优位决策机制避免生态利益受损。当然，在试图引入公法机制确立生态优位的制度供给时，我们还需要避免陷入因对环境权的内涵与外延无法达成一致而出现的环境权极端价值论或无价值论的窠臼。我们主张在环境公法体系中，以发展权为母体创设生态发展权以满足生态法治建设的需要。因为生态发展权既派生于涵盖集体利益的发展权本身，又包含了将生态利益享有与生态损害共担融为一体的理性共识。由于发展权及其内涵与结构已被国际社会所普遍接受，这就使其能够有效避免环境权此前遭遇的理论尴尬，从而承担起生态整体语境下权益保护与救济的法理责任。生态法治的推进同样需要兼及本土特色。随着国务院机构改革方案将资源与生态要素的行政管理权逐渐划转至自然资源部和生态环境部，我国资源与生态要素属地化分配与碎片化管理的旧有模式被打破了，但是这种整合与生态整体主义对行政管理的需求仍存距离，资源与生态要素持续分立对生态法治整体性的阻隔仍需破解。另一方面，体现生态整体主义新共识的生态发展权也需要具有本土色彩的制度承接才能够续演传奇，因此以生态损害保险、行业责任基金等为代表的生态损害社会化分担机制的建立已迫在眉睫。

四、结论

当我们意识到什么是好生活（ｇｏｏｄ ｌｉｆｅ）并为之努力时，我们是在好好生活（ｌｉｖｅ ｗｅｌｌ），这要求尊重自己和他人生活的重要性，亦尊重自己和他人的道德和伦理责任。对于环境资源用益这种充满伦理挑战的问题，更应如此。在人类社会的法律发展史中，环境法与自然资源法早已经在事实上处于分置状态，法发生学的逻辑印证了两法虽同方向但却不同轨迹的演进历程。但是随着环境资源化、资源生态化的趋势日渐明朗，两者逐渐告别了早期的僵化与隔绝，开启了理念的融合与制度的对接。人们对资源价值的认知也经历了由农耕时代的经济属性向准后工业时代的生态属性和社会属性的觉醒。当这种觉醒遇到整体主义生态观和非人类中心主义法律观的加持时，两法合力贡献于整体主义生态法治的法理基础便水到渠成了。据此，我们建议将两法的理念与功能进一步统一于生态法的学术语境下，使其制度与价值实现互渗与有限融合，以生态整体主义的法治实践路径实现生态法益的保护需求。这样的体系化安排回应了生态文明于制度层面的实质性期待，在实践生态法益保护机制向社会本位回归的同时，也为以绿色原则为结构共识的生态法典（或环境法典）的编纂预制了体系基础。